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理論解讀|新時(shí)代法治政府建設(shè)的中國進(jìn)路
時(shí)間：2023-02-24 來源：《中國社會科學(xué)報(bào)》 作者：關(guān)保英
黨的二十大報(bào)告對《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025）》作了體現(xiàn)時(shí)代精神的升華，主要是將法治政府建設(shè)與中國式現(xiàn)代化予以有機(jī)結(jié)合。同時(shí)，從深層次詮釋了新時(shí)代法治政府建設(shè)的新進(jìn)路。
全過程人民民主是法治政府建設(shè)的理論基礎(chǔ)
法治政府在我國相關(guān)制度的構(gòu)型中處于非常重要的地位。法治政府及其建設(shè)的理論基礎(chǔ)究竟是什么，學(xué)界作過諸多探討，如為人民服務(wù)論、人民政府論、協(xié)商治理論等。黨的二十大報(bào)告（以下簡稱《報(bào)告》）非常精準(zhǔn)地凝練了法治政府建設(shè)的理論基礎(chǔ)，即全過程人民民主這一新的命題和判斷。《報(bào)告》明確提出“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主”。全過程人民民主是我國社會主義制度的基本特征，也是我國根本政治制度、基本政治制度和重要政治制度的基本屬性。
法治政府建設(shè)與我國憲法及其確立的相關(guān)制度是融為一體的，法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的根基、源頭和邏輯前提。《報(bào)告》對新時(shí)代法治政府建設(shè)理論基礎(chǔ)的詮釋使得上述問題得到了具有時(shí)代精神的闡釋，由此進(jìn)一步深化，則能夠使我國法治政府建設(shè)更好地支持憲法所確立的各項(xiàng)制度，從而有機(jī)地促進(jìn)憲法實(shí)施。法治政府建設(shè)與憲法實(shí)施的關(guān)系也在這個理論基礎(chǔ)的闡釋中進(jìn)一步清晰，一定意義上講，它為新時(shí)代法治政府建設(shè)指明了立場、確定了方向，進(jìn)而使法治政府建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)最大程度的有序化。
給付行政是法治政府建設(shè)的價(jià)值追求
法治政府建設(shè)與行政法治有著天然的聯(lián)系，它是行政法治的內(nèi)在方面。行政法治及其發(fā)展經(jīng)過了若干歷史階段，如強(qiáng)調(diào)政府高權(quán)的管理論階段、強(qiáng)調(diào)政府誠信的契約論階段等。新時(shí)代行政法治的相關(guān)理論有新的歷史屬性。服務(wù)型政府的表述是新理論的具體化，而服務(wù)型政府的實(shí)質(zhì)為給付行政，即行政系統(tǒng)要將行為范式確定為給社會公眾創(chuàng)造好的生活環(huán)境，使社會公眾對美好生活的追求有政府保駕護(hù)航。《報(bào)告》有這樣的精辟論述：“為民造福是立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求。必須堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，鼓勵共同奮斗創(chuàng)造美好生活，不斷實(shí)現(xiàn)人民對美好生活的向往。”這使得法治政府建設(shè)有了非常高的站位。我們的法治政府是以人民為中心的法治政府、為人民創(chuàng)造福祉的法治政府、造福于人民的法治政府。
《報(bào)告》關(guān)于給付行政有多處體現(xiàn)，如實(shí)施就業(yè)優(yōu)先的戰(zhàn)略、健全社會保障體系、推進(jìn)健康中國建設(shè)、促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展等。關(guān)于給付行政的相關(guān)規(guī)定是非常具體的：“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡。擴(kuò)大社會保險(xiǎn)覆蓋面，健全基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)籌資和待遇調(diào)整機(jī)制，推動基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌。”我們的法治政府在價(jià)值追求上究竟如何定位，長期以來并沒有給出一個明晰的表述，如以構(gòu)建良好的行政秩序和社會秩序作為價(jià)值取向，還是以有效化解糾紛和矛盾形成社會過程中的和諧作為價(jià)值取向。而《報(bào)告》則非常明確地提出了給付行政的價(jià)值取向，這是對我國法治政府建設(shè)在新的歷史條件下價(jià)值追求的深刻詮釋，也是法治政府建設(shè)理論基礎(chǔ)的進(jìn)一步延伸。
法典化統(tǒng)攝是法治政府建設(shè)的法律形式
《報(bào)告》將“堅(jiān)持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)”作為專章予以規(guī)定，足見《報(bào)告》對全面依法治國的重視。這就自然涉及我國法治體系建設(shè)問題，法治體系建設(shè)的首要環(huán)節(jié)是法律的規(guī)范體系，具體到行政法和法治政府建設(shè)中就是行政法及其體系的形成。我國行政法已經(jīng)形成了相應(yīng)的體系，但統(tǒng)一的行政法典乃至于統(tǒng)一的行政程序法典尚未制定。近年學(xué)界和實(shí)務(wù)界強(qiáng)烈呼吁相關(guān)行政法典出臺，立法機(jī)關(guān)也已將相關(guān)法典的制定納入立法規(guī)劃。《報(bào)告》強(qiáng)調(diào)：“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性。”這使得我們在行政法典的制定上更增強(qiáng)了信心。
法治政府建設(shè)必須有充分的法律規(guī)范供給，這是首要方面，通過行政法典則可以使法治政府建設(shè)更加具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。法典的統(tǒng)攝是法治政府建設(shè)必須突破的一個路徑，在這個路徑之下相關(guān)單行法的制定也不可或缺。我國作為成文法國家不能僅有私法上的法典化，也應(yīng)當(dāng)有公法上的法典化。通過行政法的法典化、教育法的法典化和環(huán)境法的法典化等，可以使我國的公法法典化在公共治理中與私法法典化并駕齊驅(qū)，從而實(shí)現(xiàn)公法與私法的平衡。此外，我國的法治政府建設(shè)長期以來還存在著一些局部性和部門化的問題，通過法典化統(tǒng)攝可以使法治政府建設(shè)形成長效機(jī)制。
公權(quán)指導(dǎo)下的多方協(xié)商是法治政府建設(shè)的實(shí)施機(jī)制
我國法治政府建設(shè)的開放化程度越來越高。傳統(tǒng)行政治理中，行政系統(tǒng)主要通過公權(quán)的單方效力為行政相對人設(shè)定義務(wù)，進(jìn)而形成行政秩序和行政法關(guān)系。近年來，行政系統(tǒng)的行為方式發(fā)生了重大變化，由傳統(tǒng)上的相對封閉性向相對開放性轉(zhuǎn)換。即是說，行政系統(tǒng)在通過公權(quán)履行職能的同時(shí)也吸收其他社會因素參與其中，如行政相對人可以參與行政決策和行政執(zhí)法，讓利害關(guān)系人介入行政過程中。這一轉(zhuǎn)換在以往可能僅僅是一種嘗試，因?yàn)闆]有一種很好的方法論對行政過程的這種多元性作出合理解釋。
然而，《報(bào)告》將協(xié)商民主作為全過程人民民主的基本內(nèi)涵，認(rèn)為“協(xié)商民主是實(shí)踐全過程人民民主的重要形式”，說明協(xié)商民主既是全過程人民民主的構(gòu)成，也是一種新的治理形式，它將行政治理和社會治理予以融合，將行政主體與其他社會主體的關(guān)系予以科學(xué)處理，使得法治政府實(shí)施機(jī)制的科學(xué)性越來越明顯。這種科學(xué)性促成了一種新的治理機(jī)制，那就是公權(quán)主導(dǎo)的多方協(xié)商機(jī)制。這樣的機(jī)制與法治政府建設(shè)的理論基礎(chǔ)是一致的，與給付行政的精神也是統(tǒng)一的。一方面，政府行政系統(tǒng)是法治政府建設(shè)中的主導(dǎo)者；另一方面，多方社會主體可以以多種形式參與到政府治理和社會治理中來。我國在行政決策和行政執(zhí)法中都已經(jīng)嘗試過這種新的機(jī)制，具有非常廣闊的適用空間。
數(shù)字化治理是法治政府建設(shè)的行為趨向
我國“十四五”規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)，“將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)”。《報(bào)告》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了數(shù)字中國建設(shè)的重要性，明確提出“高質(zhì)量發(fā)展”“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國、質(zhì)量強(qiáng)國”等新的概念和理念，要求“實(shí)施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程和重大技術(shù)裝備攻關(guān)工程，支持專精特新企業(yè)發(fā)展，推動制造業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展”。這都表明，我國的政府治理和社會治理必須適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代要求，對其時(shí)代特征作出回應(yīng)。事實(shí)上，我國在數(shù)字政府建設(shè)和數(shù)字治理方面已經(jīng)采取了相應(yīng)舉措，國務(wù)院及地方政府通過行政規(guī)范性文件對數(shù)字治理已作了具體翔實(shí)的規(guī)定。
數(shù)字治理在新時(shí)代是一個具有普遍意義的問題。法治政府建設(shè)的數(shù)字治理內(nèi)涵深刻，如利用大數(shù)據(jù)分析政府行政系統(tǒng)的體制機(jī)制，進(jìn)而凝練出轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)的實(shí)施方略；在行政執(zhí)法和行政決策中引入人工智能和算法等。《報(bào)告》關(guān)于“扎實(shí)推進(jìn)依法行政”有專節(jié)規(guī)定，內(nèi)容豐富，要使這些內(nèi)容得到實(shí)現(xiàn)，相應(yīng)的數(shù)字治理必不可少。總之，新時(shí)代法治政府建設(shè)在質(zhì)的方面要強(qiáng)化給付行政，而在技術(shù)上則要盡可能做到精準(zhǔn)性和具體化，而技術(shù)治理和精準(zhǔn)化則有賴于數(shù)字治理。
（作者系上海政法學(xué)院教授、上海市人民政府參事）
責(zé)任編輯：李 悅
執(zhí)行編輯：柏 堯
